Governabilidade 101 - por Tiago Antunes
Porque a curiosidade (já) é grande, as dúvidas são muitas e o tema ganhará previsivelmente (ainda) maior interesse a partir do próximo dia 5 de outubro, entendi compilar aqui algumas das principais coordenadas constitucionais quanto ao processo de formação do novo Governo:
Quem deverá ser chamado a formar Governo?
Esta pergunta, que em Portugal não costuma suscitar grandes perplexidades, saltou para a ribalta na sequência da sondagem do Expresso do passado fim de semana, ao antecipar uma divergência entre a vitória nos votos e a vitória nos mandatos. No entanto, é uma pergunta que não tem resposta. Na Constituição da República Portuguesa (CRP), pelo menos. A resposta estará, unicamente, na cabeça do Presidente da República (PR).
Explicando melhor: o artigo 187.º, n.º 1 da CRP limita-se a dizer que “o Primeiro-Ministro é nomeado pelo Presidente da República, ouvidos os partidos políticos representados na Assembleia da República e tendo em conta os resultados eleitorais”. Assim, a Constituição deixa completamente à discricionariedade política do PR a interpretação dos resultados eleitorais e a consequente escolha do Primeiro-Ministro (PM). Por mais que se consultem constitucionalistas, a verdade é que o texto constitucional não fornece, a este propósito, quaisquer critérios abstratos, deixando tudo ao juízo casuístico do PR. Aliás, a Constituição faz uma única exigência, de cariz procedimental: que os partidos com assento parlamentar sejam ouvidos. Mas quanto à questão de fundo, o PR é livre de convidar a formar Governo quem ele bem entender, em função do que for a sua leitura dos resultados eleitorais.
Um voto na coligação Portugal à Frente (PaF) é um voto na reedição do atual Governo?
Não necessariamente. Esta é uma questão a que, na sequência da discussão votos/mandatos, não se deu a devida relevância, mas que importa ter presente. É que, embora se vote na coligação, os mandatos não serão da coligação, mas sim uns do PSD/PPD e outros do CDS/PP – os quais formarão, na AR, dois grupos parlamentares autónomos e separados. Isto significa que se PSD e CDS tiverem, somados, maioria absoluta, haverá com elevadíssima probabilidade uma reedição do atual Governo. Mas se os deputados dos dois partidos não chegarem à maioria absoluta – e ainda que a coligação vença as eleições, seja em votos, seja em mandatos – não é nada líquido que se forme um Governo PSD-CDS. Ou seja, a coligação que aparece unida no ato eleitoral pode partir-se logo a seguir no processo de formação do novo Governo, em que cada partido, com o respetivo grupo parlamentar, vale por si. Neste âmbito, mais do que o facto de terem concorrido juntos ao ato eleitoral, poderá ser decisivo o n.º de deputados de cada um destes partidos e os eventuais entendimentos que consigam, autonomamente, alcançar com outras forças políticas do espectro parlamentar. Mas tudo isto depende, uma vez mais, do juízo que o PR fizer sobre tais entendimentos partidários.
Em síntese: uma eventual vitória da coligação em mandatos, se não atingir a maioria absoluta, poderá revelar-se irrelevante para o processo de formação do novo Governo.
O novo Governo tem de ser aprovado na Assembleia da República (AR)?
Não necessariamente. A Constituição prevê apenas que “o programa do Governo é submetido à apreciação da Assembleia da República” (artigo 192.º, n.º 1 da CRP). Saliente-se que tal apreciação é decisiva para o Governo entrar em plenitude de funções. Até à apreciação parlamentar do seu programa, o Governo recém-empossado mantém-se em gestão corrente, só então ganha plenos poderes (artigo 186.º, n.º 5 da CRP). No entanto, a Constituição não exige que o programa do Governo seja votado na AR. Só haverá votação se: (i) qualquer grupo parlamentar propuser a rejeição do programa; ou (ii) o Governo solicitar a aprovação de um voto de confiança (artigo 192.º, n.º 3 da CRP). Mas poderá nenhuma destas hipóteses se colocar e o programa do Governo passar pela AR sem votação. Esta possibilidade, de resto,foi intencionalmente prevista na Constituição para permitir a formação de governos minoritários, como veremos na resposta à pergunta seguinte.
O Governo necessita de ter suporte ou apoio maioritário na AR?
Não necessariamente. Como vimos, o programa do Governo terá de ser discutido na AR, mas poderá não ser votado pela AR. O que significa que a formação do Governo (e o início das suas funções) poderá ser viabilizada sem a necessidade de um voto parlamentar maioritário de aprovação ou de apoio.
E mesmo que ocorra uma votação quanto ao programa do Governo, tal não acarreta inelutavelmente a inviabilização de um eventual Governo minoritário. Uma vez que a rejeição do programa do Governo exige maioria absoluta (artigo 192.º, n.º 4) e a aprovação da moção de confiança se basta com maioria simples, a abstenção de um ou mais partidos da oposição poderá ser suficiente para o Governo, mesmo sem suporte ou apoio maioritário, passar o teste parlamentar.
De resto, já existiram no passado diversos Governos sem suporte ou apoio maioritário (os dois Governos de Guterres, por exemplo; ou o segundo Governo de Sócrates).
Claro está que também poderá suceder o oposto, isto é, uma rejeição parlamentar do programa de um eventual Governo minoritário, o que implica automaticamente a respetiva demissão (artigo 195.º, n.º 1, alínea d) da CRP). Basta, para o efeito, que se constitua uma “coligação negativa”, isto é, que todos os partidos da oposição se unam para inviabilizar tal solução governativa. Neste caso teríamos um enorme imbróglio, uma vez que, como veremos mais à frente, não poderiam ser convocadas novas eleições tão cedo.
Acrescente-se ainda que, mesmo que a rejeição de um eventual Governo minoritário não ocorra logo de início, aquando da apreciação do respetivo programa, poderá verificar-se mais tarde, através da aprovação, por maioria absoluta, de uma moção de censura (artigo 195.º, n.º 1, alínea f) da CRP), da não aprovação de uma moção de confiança (artigo 195.º, n.º 1, alínea e) da CRP) ou, por exemplo, do chumbo do Orçamento de Estado (que, embora não implicando constitucionalmente a demissão do Governo, poderá ter politicamente esse
efeito). O que significa que se a oposição, em bloco, quiser derrubar um eventual Governo minoritário, conseguirá fazê-lo. Mas também poderá optar por não o fazer, bastando que algum ou alguns partidos da oposição recorram à abstenção.
Em síntese: a falta de suporte ou apoio parlamentar maioritário pode não impedir a formação (e o início de funções) do Governo, mas logicamente coloca-o numa posição de maior fragilidade e perante o risco de, a qualquer momento, ser derrubado no Parlamento.
Quanto tempo deverá demorar o processo de formação do Governo?
A Constituição não prevê qualquer prazo para o efeito.
Enquanto decorre o processo de formação do Governo (e de negociação de eventuais acordos partidários), o atual Governo mantém-se em funções?
Sim. No entanto, ficará com meros poderes de gestão corrente.
Porquê? Porque o início de uma nova legislatura implica a demissão do Governo (artigo 195.º, n.º 1, alínea a) da CRP), que no entanto se mantém em funções até à respetiva exoneração (artigo 186.º, n.ºs 1, 2 e 3 da CRP), o que ocorrerá apenas aquando da nomeação e posse do novo PM (artigo 186.º, n.º 4 da CRP). Enquanto se encontrar demitido, mas em funções, o Governo “limitar-se-á à prática dos atos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos” (artigo 186.º, n.º 5 da CRP).
O que significa que o processo de formação do novo Governo, embora não esteja aprazado na CRP, não poderá arrastar-se por demasiado tempo, já que, durante esse período, o poder executivo fica limitado à gestão dos assuntos correntes.
Se não for possível encontrar uma solução de Governo estável e duradoura, o que acontece? Poderão ser convocadas novas eleições? Quando?
Sim, poderão ser convocadas novas eleições, mas nunca antes de abril de 2016, o que atiraria um (eventual) novo ato eleitoral para, na melhor das hipóteses, junho de 2016. Até lá, estamos condenados a viver e a ser governados com base no quadro político saído das eleições do próximo dia 4 de outubro.
Porquê? Porque, por um lado, a AR não pode ser dissolvida nos seis meses posteriores à sua eleição (artigo 172.º, n.º 1 da CRP), isto é, até 4 de abril. E, por outro lado, o PR não pode dissolver a AR no último semestre do seu mandato (artigo 172.º, n.º 1 da CRP), isto é, desde o passado dia 9 de setembro e até à tomada de posse do novo PR, a 9 de março. Logo, a haver novas eleições, nunca será Cavaco Silva a convocá-las, mas sim o próximo PR.
Há a possibilidade, portanto, de o primeiro ato oficial do próximo PR ser adissolução da AR e a convocação de eleições legislativas. O que aumenta decisivamente a importância da escolha presidencial. Tudo isto, claro, se o veredicto das eleições de 4 de outubro não assegurar as desejáveis condições de governabilidade. O que aumenta decisivamente a importância da próxima escolha parlamentar e a conveniência de que – para evitar tal imbróglio e um impasse governativo de 8 longos meses – dela possa resultar uma solução de Governo suficientemente sólida.
Tiago Antunes
